国土空间规划政策体系设计应把握好“五度”
国土空间规划编制与实施中政策设计应把握好“五度”
作者：王伟
（中央财经大学城市管理系主任）
国土空间规划改革带来规划体系的重构再造。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出新的国土空间规划体系包含编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系四大核心板块。政策体系成为本次规划改革的重要标志，也成为即将拉开编制大幕的国土空间规划重要组成内容。虽然我们已经讲了很久规划是一项公共政策，但事实上并未能真正用公共政策的思维、理论、方法去深入认知。公共政策本质是什么？有哪些类型？怎么设计？怎么运用？怎么评价？面对今日改革要求和编制要求，对这一系列问题的回答是存在很多薄弱、甚至空白的环节的，这些短板要求我们必须做出深刻的治理思维转型和深入的政策知识跟进。
以上截图自《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》
国土空间规划作为国家治理体系中一项重要工具，对其政策体系建设的认识绝不能仅仅停留在自辖系统的“小”政策，还需认识到它会受到众多其他权力系统的政策影响。国土空间系统自身政策的设计创新和外部政策的衔接集成，两者的综合才是完整的国土空间规划政策体系。在“政出多门”的现实与改革文件纷纷出台的当下，国土空间规划编制中的政策体系如何研制，如何适应复杂的政策环境，是一项非常重要的研究议题和工作任务。
一、现实的反思
反思缘起1：如何理解一张蓝图干到底？
法定规划，依法治国，为啥还需要中央提出“一张蓝图干到底”？
为啥干不到底，我们常说是因为领导换届，但从政策换代来看的很少！
反思缘起2：如何理解编制规划的上位依据？
我们有一层层的上位规划：如主体功能区规划、国家城镇体系规划、各类区域规划等等
我们也面临着政出多门的上位政策！
反思缘起3：如何理解规划是龙头？
一定是规划部门的空间规划么？
还是权力更大的部门的政策？
反思缘起4：如何理解空间是蓝图的基石？
空间是一切经济社会活动的投影，更是一切政策的投影
我们从中能够看到客观规律，也能够看到对我们政策的效果评价
不要让蓝图变成“烂图”
二、政策网络赋予认知视角
政策网络理论首先流行于西方公共政策研究中，美国学者认为政策网络是“由于资源依赖而相互连接的组织集群，并在资源依赖的结构尽头与其他的组织集群区别开来。”英国学者代表人物罗茨将政策网络定义为“因资源依赖而使一群组织彼此相联的集群和联合体。”欧洲其他国家的学者从较为宏观的层面上来定义政策网络，政策网络就被视为一种治理结构，也是一种与市场、官僚等级制三足鼎立的第三种社会机构形式和国家治理模式。我国学者的定义大多沿用上述学者的定义来形成自己的理解，对政策网络的定义也是聚焦于政策主体相关性及互动性方面。根据科林奇的定义，政策网络具有三种显著特征：①主体之间相互依赖。②政策网络是一个过程。③政策网络的活动受制度制约。
表1 政策网络的类型与特征：罗茨分类模式 [1]
[1] Marsh,D.&Rhodes,R.A.W. ,”Policy Networks in British Politics:A Critique of Existing Approaches”,in Marsh,D.&Rhodes,R.A.W. Eds.,Policy Networks in British Government,Oxford:Oxford University Press,1992.
根据上述特征，政策网络主体一般拥有一定的资源，他们各自所追求的目标和利益是不同的，其中没有哪个主体是可以具备驾驭能力来主导其他主体的战略性活动的，因此在政策网络过程中，各主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段。他们之间的相互依赖性是动态性的，会随着彼此间的相互影响和互动中而变化。
政策网络为今天面临复杂政策环境，同时又要提升自身政策效能的国土空间规划提供了一种非常有益的认知思考视角和工作开展框架。
图1.国土空间规划政策网络分析框架
三、二十五年的城乡规划政策经验得失
1990年《城市规划法》颁布实施，城乡规划工作步入正轨。选择1990-2015年为分析时段，采集中国政府网及国家发改委、住建部、国土资源部、环保部和财政部等各主要部门官方网站发布城乡规划相关政策文件2000余条。选择城镇化中最重要的人口、土地、财政、产业和生态等五类要素展开不同部门对城乡规划工作的影响分析，并按政策文件对城乡规划工作的强、中、弱影响进行分类。
(1) 政策发布数量年际变化
图2 国务院发布的城乡规划政策文件数量年际变化（1990-2015年）
图3 国务院发布的城乡规划政策文件数量年际变化（2005-2015年）
（2）政策发布主题类型数量变化
国务院信息发布按主题分类，不同主题下又有细分产业类型，图4可得城乡建设、环境保护主题的强文件数量为252项，影响力最大，此外部分经济政策影响较大。
图4 国务院内部各主题发布的城乡规划政策文件数量
（3）分析不同维度下的数量变化及年份变化
以所有强文件和中文件为整理对象。图5得，国务院在产业政策中发布文件数量最多。
图5 国务院内部不同维度下城乡规划政策文件数量
（4）一些关键发现
关键发现1：
2006年是关键拐点年份
政府的政策干预明显增多
规划作为政府意图的承载工具，受到影响加剧
关键发现2：
城乡建设、环境保护以及经济发展成为政府治理的三驾马车
政府陷入发展与保护的自我博弈之中
这种博弈带给规划巨大的平衡难度，规划必须通过频繁调整予以应对
关键发现3：
产业政策最多，意味着政府希望对市场传递更多调控信号
城乡规划成为最重要的传递通道，规划成为政府与市场共同作用的“介质”
但过度频繁的传递，以及政府市场间作用的反复调整，使得规划的传递机制发生扭曲，引发了规划效用与信用的下降
关键发现4：
面对日益复杂的城乡发展问题，协同治理已成为必然
空间规划作为最需系统性的公共政策，实际其规划、建设、运营、监管等权力却分散在多个部门，城乡规划作为其中一员，面对各具优势的不同部门，重叠与掣肘并存
城乡规划的上述过往经验教训为今日的国土空间规划政策体系设计提供了很真实的启示。
四、国土空间规划如何更好地适应当前多元多变的公共政策系统？
当前我国正处在新的发展转型关键历史时期，政策作为国家重要治理工具，各类政策将会密集出台，国土空间规划政策作为其中一份子，既要发挥自身重要作用，同时还要注重与其它政策的协同，这其中涉及与上位、同位、下位各种政策等一系列复杂关系把握。为此，国土空间规划如何更好地适应当前多元多变的公共政策系统？成为非常关键的议题。
政策环境是影响政策生成、运行和实施的一切因素的总和，所有政策主体都在其中并构成政策网络，为满足各主体目标，必须在政策环境中不断调整，这一过程即适应过程。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图、是各类开发保护建设活动的基本依据。在《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》背景下，国土空间规划处于强化发展规划统领和统筹综合平衡各相关专项领域空间需求的“夹缝”之中体现自身的基础作用。为此，需要在生态文明体系改革窗口期倒逼下，亟需提高国土空间规划系统内部政策及系统外部各类政策之间的三种适应性：
（1）提高政策内容层面的要素适应性
国土空间规划作为一项公共政策，在其实施过程中，面临着各部门、各层级的政策客体、政策手段中的人、地、产、财等关系国土空间可持续运行的关键要素相互联系，相互协同的适应性，减少多元要素在同一空间区位的政策打架和失配，真正促成多元政策中各种要素的1+1>2效应涌现。
（2）提高政策机制层面的程序适应性
政策发布后进入实施状态，由于政策网络中行动者地位、政策参与者关系强弱以及网络开放程度不同，使得不同部门发布的政策影响程度不一，一个很重要的体现就是对权力的授予和谁为前置的程序设置，缺乏必要反馈机制使得政策执行缺乏信息，机制不完善与政策目标达成不相适应，因此国土空间规划政策要高度重视多元政策实施机制。
（3）提高政策主体层面的部门适应性
当前各方政策出台部门缺乏交流除了造成政策之间不相适应，还引发主体和政策之间的抵触，某种意义上带来了政策网络与环境的不匹配。在迈向整体性治理的国家治理体系和治理能力现代化进程中，各方部门须真正以国家整体利益和国家整体战略为共识确立政策目标整体观，立足各政策主体之间的权力关系、利益关系、资源关系，建立最大政策交集，提升政策资源效益。
图6. 面向整体性治理的多元政策实施机制
五、国土空间规划编制与实施中政策设计的“五度”建议
通俗的讲，政策环境相当于一个大圈子，所有的政策主体都在里面，构成了政策网络。每个主体都有自己所追求的目标，但是圈子就这么大，要想使每个人的要求得到满足，必须在这个圈子里不断地调整，这个过程就是适应的过程。经过规划权改革，完成了对原来分散的主要空间规划整合，初步搭建了空间规划自身的政策网络体系框架。未来，空间规划政策环境的反作用力要求我们应努力构建一个良好的政策环境，使空间规划政策网络能够适应于环境，以期更好的实现政策目标。对此，笔者提出提升国土空间规划编制与实施中政策适应性与执行力的“五度”建议：
第一，加强政策设计的立意统筹“高度”。在新的变革时期，国家对治理能力现代化有了更高和更强烈的需求，空间规划作为一项公共政策必须跳出传统的工程技术思维主导的匠人营国惯性格局，要站在更高的角度确定自身政策在政策网络中的制定立意与目标，从而能在国家公共政策网络中发挥主动积极的作用，而非被动的协从，这将大大改善现实中空间规划编制与实施中为适应各种政策总面临不断调整改动的窘境，与此同时充分发挥政策网络的作用，让其他部门能够认同规划政策效力，在政策制定过程中实现对已发规划政策和后续政策的支持，从而取得更好的执行效果。
第二，提升政策设计的科学公信“硬度”。打铁还需自身硬，特别强调科学性，对人，对地，对产业，对基础设施、对资源环境的研究，改变过去大家认为编规划门槛太低的错误认识。大数据可以帮大忙，智慧规划大势所趋，将助力我们更理性的编制和实施监测规划。用信息化把我们空间规划的核心主干武装起来，经得起各种推敲。采用跨学科多领域集成化攻关的工作路径，破解国土空间、人地关系、自然资源资产复杂巨系统日益综合的问题挑战；增强对政府可调控资源框架约束下的调控战略对策研究意识的培养，提高专项研究的针对性与前瞻性；强化战略研究中针对具体项目、政策措施以及监测指标的研究，推广“规划目标+支撑项目+配套政策+绩效监测”的规划模式等。
第三，加强政策设计的聚焦要素“准度”。提升要素维度是适应不同时期的空间规划关注工作重点而存在的，可能一段时间内国家注重发展产业，也可能注重以人为本，也可能多重要素一起重视以促进城市更好地发展对不同要素的偏重性是允许存在的，但要做好一种平衡，能适当的促进政策之间的推动效应。当前国家供给侧改革对要素端供给提出新的要求，这意味着空间规划必须科学正确的加以判断。在今后的政策发布中，要逐渐的放大人的要素在空间规划政策中的比重，形成人、地、财、产业、生态共同推动空间规划工作的平衡局面，同时我们还要通过对人、地、财、产业、生态的政策发布去发挥空间规划对城乡人口、土地资源以及财政资金、产业发展等的指导和调控作用，以促进经济社会的发展。
第四，加强政策设计的主体协作“力度”。在政策主体多元化的今天，我国空间规划政策网络体系已经初步搭建，在这样的巨系统中，已非自然资源部国土空间规划局一家能完全决定，还需综合国务院下辖各部门联合行动，根据不同的部门职能，合理分工，最大化调动各项资源。为此，主管部门需要有更智慧的协同理念与策略，做好国务院内部不同职能部门之间的政策事权、财权、人权等配置的协调性、明确性，共同推进或辅助推动空间规划希望实现的政策目标。也就是说，我们要更加开放、更加智慧的邀请多元部门共同参与国土空间规划政策的设计执行过程，形成以提升国家空间治理能力为目标的政策协作网络，全面提升空间规划政策执行的适应力。
第五，加强政策设计的公众参与“广度”。让规划作为公共政策更加公共，而不是现在更多是在政府层面的公共，要让更多的企业民众了解和支持规划，营造良好的国土空间规划编制与实施的“社会生态”，用更广泛的公共性来获得更大的规划实施稳定性。为此，规划研制过程中应加快推动众多企业、民众由“知情权”向“参与权”迈进，让规划成为凝聚共识的平台是规划编制后实现共建与共赢的关键突破；建立负责协调与评估的专门组织机构，加快建立法律保障，尽快建立、健全与多层次、多尺度国家空间规划体系匹配的法律法规体系，通过法律保障规划编制、制定与实施各个环节，避免规划被人为随意调整，确立规划公信力。
结语与展望
政策的适应性与执行力是政策系统与环境相互作用、相互适应，最终结果就是为了政策环境得到改善。在重构国土空间规划体系的今天，改善国土空间规划编制与实施中的政策效果不仅仅是规划系统自身的事情，还需要加强对实施有重要影响的公共政策系统环境分析。我们必须正确认识国土空间规划的公共政策的“公共”属性，绝不是一个部门的小政策，而是一个具有广泛影响的网络，只有站位全局来提升其在政策网络中的地位与效力，扩大政策文件对开展空间规划工作的正面影响，减弱多头负向影响，才能切实发挥国土空间规划对国土空间资源利用的指导和调控实施效果。
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